在论及法院、检察院和公安机关的宪法关系时,学者通常比较关注宪法第135条的规定,即:“人民法院、人民检察院和公安机关进行刑事诉讼,应当分工负责,互相配合,互相制约,以保证准确有效地执行法律。”而对第129条“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关”没有给予足够的重视。
笔者认为,这两个宪法条文体现了检察机关既是国家的法律监督机关又是刑事诉讼中的一个诉讼机关,检察院履行法律监督职能时,与法院和公安机关之间形成法律监督关系；当其行使诉讼职能时,与法院和公安机关之间形成互相制约的关系。
法律监督与三机关之间的诉讼制约是不同的,厘清两者之间的区别有利于正确认识三机关的宪法关系,有利于三机关职权的科学、合理配置。
监督与制约区别的法理分析
监督与制约都是权力的控制和约束机制,但是两者的控权机理不同。
一、监督产生于授权,而制约产生于分权或权力分工。一般来说,监督以授权为前提。在我国检察机关的法律监督权来源于宪法的授权。制约通常以分权或权力分工为前提,权力经过分解后由不同的主体来行使,彼此形成一种掣肘、制衡的关系。
二、监督呈纵向性、单向性特点,制约呈横向性、多向性特点。监督权的行使是监督者对受监督者行使权力正当性的监察、督促,一般呈现出纵向性、单向性的特点,后者对前者没有反向牵制权、控制权。制约反映的是权力之间的相互约束,一般呈现出横向性、多向性特点。
三、监督具有主动性,制约具有依赖性。监督权以纠正被监督者权力运行过程中的错误为目的,因此,在法律有明确授权的前提下,监督权的行使具有主动性,即只要发现被监督者权力运行中存在足以损害法律统一正确实施的错误,就可以启动监督程序,或督促,或匡正,或弹劾,而不受被监督者的提请限制。而制约权的发生依赖于与同一体系相关权力之间的权能转换和“激活”机制。
监督与制约区别的规范分析
一、诉讼制约的体现。人民检察院在行使侦查、审查批捕、审查起诉、出庭公诉、监督刑罚执行等职权过程中,与审判机关、监狱机关、安全机关、公安机关等国家机关形成一定的制约关系。
首先,检察机关和公安机关之间的互相制约主要体现在逮捕制度和审查起诉制度中。在这一对互相制约的关系中,公安机关和检察机关虽同为指控犯罪的一方,但公安机关对犯罪嫌疑人采取逮捕强制措施和移送起诉的权力,受到检察机关批准或不批准逮捕、审查决定起诉或不起诉权力的制约；检察机关的上述权力也受到公安机关复议复核权的反向制约。
其次,检察机关与审判机关的相互制约主要体现在刑事公诉案件中。在刑事公诉案件中,法院的审判范围应当与起诉的范围一致,不应超越起诉的范围；检察机关认为法院的裁判确有错误,可以提起抗诉。法院对检察机关的制约包括:法院对检察机关提起公诉的案件在审理后认为证据不足或在法律上不构成犯罪的,可以作出无罪判决等等。
二、诉讼监督关系的体现。三机关之间的诉讼监督关系主要体现为人民检察院对刑事诉讼的法律监督,其内容主要包括立案监督、侦查监督、审判监督和刑罚执行的监督。
第一,立案监督。根据刑事诉讼法的规定,检察机关认为公安机关对应当立案侦查的案件而不立案侦查的,或者被害人认为公安机关对应当立案侦查的案件而不立案侦查,向检察机关提出的,检察机关应当要求公安机关说明不立案的理由。检察机关认为公安机关不立案的理由不成立的,应当通知公安机关立案,公安机关接到通知后应当立案。
第二,侦查监督。检察机关主要是通过对公安机关的专门调查工作和适用强制措施活动中的违法情形发出《纠正违法通知书》,以及对构成犯罪的公安人员的立案追究等方式,体现检察法律监督权对侦查权的单向监控和纠错。
第三,审判监督。根据刑事诉讼法第169条的规定:“人民检察院发现人民法院审理案件违反法律规定的诉讼程序,有权向人民法院提出纠正意见。”
第四,执行监督。人民检察院对法院、监狱、公安机关看守所和派出所等刑罚执行机关执行刑罚的活动以及刑罚的变更是否合法进行监督。如果发现有违法情况,提出纠正意见。
正确认识监督与制约的关系
检察机关与人民法院和公安机关之间诉讼监督和诉讼制约是两种不同的法律关系,理论上和实践中出现的只谈制约而忽略监督的倾向,容易导致监督被制约所遮蔽甚至用制约代替监督,再加上我国司法实践中一直存在三机关流水式诉讼构造“重配合、轻制约”、“重惩罚犯罪、轻保障人权”的倾向,容易使法律的权威性可能被部门眼前利益的功利性所代替。宪法关于三机关之间权力行使约束和规范的规定也就流于形式,司法实践中出现的许多冤假错案,比如佘祥林、赵作海案等都是典型例证。因此,在某种程度上说,检察机关的诉讼监督比诉讼制约更迫切。强调对刑事诉讼的法律监督,尤其要加强对公安机关的侦查监督,充分发挥检察机关的法律监督者的职能作用,宪法第129条和135条关于三机关关系的规定才能得以全面体现。但也要注意到,检察机关法律监督权的行使一定要符合司法和诉讼规律,特别是要维护法院的审判独立和司法权威。与此同时,也要充分完善法院和公安机关对检察院的制约机制,从而使三机关权力的配置、运行更加科学、合理。
淮南市蔬菜地保护办法
安徽省淮南市人民政府
淮南市人民政府令
（第四十四号）
《淮南市蔬菜地保护办法》已经一九九三年十月二十日市第十一届人民政府第十五次常务会议通过，现予发布施行。
市长 李振华
一九九三年十月二十三日
淮南市蔬菜地保护办法
第一条 为保障城市蔬菜供应，加强对蔬菜地的保护，根据《中华人民共和国土地管理法》、《安徽省实施＜土地管理法＞办法》，结合本市实际，制定本办法。
第二条 本办法所称蔬菜地，是指为保证城乡居民日常生活基本蔬菜需要，经市人民政府批准划定，专门用于种植蔬菜的土地和市郊、农村连续二年以上专门种植商品蔬菜的成片土地。
第三条 各级人民政府应加强对蔬菜生产的领导，按照市经济规律引导、帮助农民发展蔬菜生产，不断增加对蔬菜地的投入，改良土壤，提高地力，努力建设旱涝保收、稳产高产的菜地。
第四条 市、区蔬菜管理部门负责蔬菜生产的指导、监督和宏观调控工作。并督促菜农发展蔬菜生产，帮助菜农开发新品种、制止蔬菜地抛荒或专业蔬菜地改种其他作物的行为。
第五条 市、区应当建立蔬菜地保护区。保护区由蔬菜管理部门会同土地、规划、农业等部门共同划定。蔬菜地保护区的划定应当同基本农田保护区相协调。
第六条 蔬菜地保护区分为三类：一类是指市人民政府批准建成，水利道路等生产设施齐全的专业蔬菜地；二类是指市人民政府批准建成，生产设施不够齐全的专业蔬菜地；三类是指区人民政府划定的市郊、农村连续二年以上专门种植商品蔬菜的成片的粮改菜地。
第七条 一、二类蔬菜地面积应保持相对稳定，最低按城市人口人均三厘、非城市人口人均一点五厘的标准规划。
第八条 各类蔬菜地保护区应埋设界桩，树立标志牌，绘图造册，建立档案。生产设施要指定专人负责看护和维修，确保蔬菜生产正常进行。
第九条 蔬菜地及其周边地带，禁止倾倒固体废弃物，禁止排放有毒有害的气体或污水，禁止新建和扩建有污染的项目，禁止对蔬菜使用高毒或高残留农药。
第十条 国家建设需征用一、二类蔬菜地的，土地管理部门应当征求市蔬菜管理部门的意见；征用三类蔬菜地的，土地管理部门应当征求区蔬菜管理部门的意见，并严格按审批程序，权限审批。
第十一条 乡（镇）村建设占用一、二类蔬菜地应严格限制，确需占用蔬菜地的，应当经市蔬菜管理部门同意后，方可办理用地手续。
第十二条 国家建设征用蔬菜地或乡（镇）村建设占用蔬菜地，用地单位或个人应当缴纳新菜地开发基金，新菜地开发基金标准由市人民政府根据不同时期对蔬菜地的投入，另行规定或调整。
第十三条 一、二类蔬菜地被占用后，市、区蔬菜管理部门负责开发新菜地，新开发的菜地应当在一年内基本建成。单位或个人开发新蔬菜地，积极发展蔬菜生产的，蔬菜管理部门可给予扶持。
第十四条 对于发展蔬菜生产有突出贡献的单位或个人，由市、区人民政府或蔬菜管理部门给予表彰或奖励。
第十五条 一、二类蔬菜地内抛荒半年的承包土地，由乡（镇）人民政府按照法律、法规和规章的规定收取荒芜费；连续抛荒一年的，除收取荒芜费外，由乡（镇）人民政府另行安排承包单位或个人。被征用的蔬菜地，从批准之日起，满一年未使用的，由土地管理部门按有关规定向用地单位收取荒芜费，满二年未使用的，依法收回用地单位土地使用权。收取的荒芜费纳入新菜地开发基金一并管理和使用。
第十六条 一、二类蔬菜地擅自改种其它作物的，由蔬菜管理部门书面责令其限期恢复种菜，逾期不恢复种菜的，由所在乡（镇）人民政府责令另行安排承包人。
第十七条 造成蔬菜地污染的，应当限期治理，消除污染，并由环境保护部门按国家环境保护法律、法规规定给予处罚。
第十八条 未经批准，非法占用蔬菜地的，由土地管理部门按照法律，法规的规定给予处罚。
第十九条 损坏水利、电力、供电、道路等蔬菜生产设施，影响蔬菜生产的，除赔偿一切损失外，并由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》给予处罚，构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第二十条 蔬菜管理部门、土地管理部门工作人员，滥用职权、失职渎职、徇私舞弊的，由所在单位或上级机关给予行政处分，构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第二十一条 本办法应用中的具体问题，由市人民政府副食品产销办公室、市土地管理局负责解释。
第二十二条 凤台县可以参照本办法执行。
第二十三条 本办法自发布之日起施行。
职务犯罪预防实践的法律分析
作者信息：贺轶民 朝阳区人民检察院研究室 邮编：100026
电子信箱：heyimin3@sina.com 电话：13601240874或010-65014161
[关键词] 职务犯罪、法律监督、主体与客体、法律分析
[摘 要] 本文在综述五年职务犯罪预防实践的基础上，从主体、客体、内容三个方面对当前的预防职务犯罪工作进行了法律分析，用法社会学的实证分析手段，推导出预防职务犯罪工作现存的一般性问题和相应的解决对策。
[目 录]
一、五年来职务犯罪预防工作的概述
（一）建立“两个网络”，职务犯罪预防工作覆盖了全区的国家机关、企事业单位
（二）实现“三个突破”，将职务犯罪预防工作落到实处、抓出实效
1、结合办案深入开展个案预防的突破
2、积极参与重点工程预防的突破
3、开展行业预防的突破
（三）构筑“三个规范”，确立职务犯罪预防工作发展的长效机制
1、规范预防工作制度
2、规范检察建议的管理
3、规范预防调研工作
二、职务犯罪预防的法律分析
（一）职务犯罪预防的主体
1、主体的认识差异
2、主体之间的相互关系
（二）职务犯罪预防的客体
1、法律层面的预防行为
2、管理制度层面的预防行为
3、思想道德层面的预防行为
（三）职务犯罪预防的内容
三、解决预防职务犯罪现存问题的对策总结
（一）实行依法预防，改革创新体制机制
（二）采取积极措施从根本上提高专业预防机构的预防能力
（三）深入进行经济体制、政治体制和司法体制改革，尤其是检察改革
[正 文]
预防职务犯罪作为对职务犯罪的事先防备，是一项广泛性的工作，是一项复杂的社会工程。 它要解决的是与经济、政治、社会关系最为密切的职务犯罪问题，因此也就客观决定了这项工作必然要受制于整个社会的经济体制、政治体制乃至司法体制的改革进程。对检察机关这一专业部门的职务犯罪预防来说，这项工作更关涉到深层次的检察改革。 党的十六大要求积极推进司法体制改革，按照公正司法和严格执法的要求，完善司法机关的机构设置、职权划分和管理制度，因此，从一定意义上来说，进一步加强检察机关预防职务犯罪工作，是新时期开拓检察工作新局面的必然选择，也可以这样认为，预防职务犯罪工作开展的好坏，对检察机关能否全面履行法律监督职责是一个重要的衡量尺度。
一、五年来职务犯罪预防工作的概述
朝阳区人民检察院职务犯罪预防处正式成立于1998年12月，当时是反贪污贿赂局下属的一个职能部门。2000年从反贪污贿赂局分离，正式成为一个单独的部门，综合协调全院的职务犯罪预防工作。五年来，朝阳区人民检察院职务犯罪预防处紧密结合朝阳区区情，坚持党的领导，立足检察职能，依靠社会力量和群众参与，以个案预防为基础，以行业预防为重点，以网络预防为龙头，狠抓规范化建设，发挥检察建议优势，突出重点工程预防，建立“两个网络”、实现“三个”突破、构筑“三个”规范，服务党和国家工作大局，取得了一定的预防成效。
（一）建立“两个网络”，职务犯罪预防工作覆盖了全区的国家机关、企事业单位
1、根据朝阳区国有工业企业比较多和相对集中的特点， 1999年3月23日，经过充分的酝酿和准备，与北京市纪委工业工委共同建立了朝阳地区国有工业企业预防职务犯罪网络。 至此，检察机关与朝阳地区的15个工业系统、8个直属单位以及150多家企业形成有机联系：（1）先后进行预防职务犯罪专题讲座50余次，听课人数达6000余人；（2）出版《预防职务犯罪工作通讯》十一期；（3）制作法制宣传展板60 余块，在汽车、医药、纺织等各大工业系统巡回展出，参观人数达15000余人；（4）检企密切配合，坚持案件排查、纪检监察干部业务培训、 国有企业职务犯罪调查研究、预防工作经验交流以及网络工作年会制度。网络不仅促进了检察机关对职务犯罪的打击，还积极推动了预防职务犯罪有效途径的探索，促使网络成为职务犯罪预防宣传教育和对策研究的基地。
2、2001年3月28日成立了朝阳区国家机关预防职务犯罪网络。（1）积极争取区委领导，以区委书记为首的历届区委领导班子多次听取网络预防工作专题汇报，区委书记还兼任网络领导小组组长，并给予相应的人财物支持；（2）检察机关与区纪委紧密配合，坚持开展各项党风廉政暨预防职务犯罪宣传教育活动，如在区机关工委、区政法委、区农委、街工委等六大系统组织党纪条规暨法律知识竞赛活动；（3）对区属纪检监察干部定期进行预防职务犯罪工作培训；（4）积极参与区属国有资产投资的重点工程预防，服务于我区的经济建设和社会发展；（5）用近5年来我院查办的职务犯罪案例制作成法制宣传教育展板30块，深入网络成员单位巡回展览。
（二）实现“三个突破”，将职务犯罪预防工作落到实处、抓出实效
1、结合办案深入开展个案预防的突破。通过办理北京第三制药厂巴宝生贪污案，肿瘤医院住院处主任石巧玲贪污公款1098万元案，建材经贸集团所属北京市通达咨询公司经理于建东贪污公款134万元、挪用公款100万元案等一系列案件，深入开展个案预防，形成个案预防在“举一反三、共性预防机制” 上的突破。以巴宝生贪污案为例，我们发现此案反映的问题在药品行业中带有一定的普遍性：即由于管理的漏洞与监督的不力，很多企业在药品销售中货款得不到及时回收。我们便抓住这一典型案例，以案释法，以法析案，举一反三，对供应、销售、三产部门管理人员及业务人员进行普遍的法制教育，督促企业健全财务制度，加强对业务人员的管理，制定相应的整改措施，有效降低了不合理的在途资金的数量，实现了个案预防资源的共享。
2、积极参与重点工程预防的突破。国家电力调度中心工程，是由国家电力公司投资，保证三峡电站的电力可靠送出，实现全国联网、调控的国家重点工程。在预防过程当中，我们结合检察职能，以加强法制宣传教育为主线，以制定各项廉政措施为手段，严把工程建设的各个关口，把违法违纪行为和职务犯罪控制在最低点，在工程的招投标、合同的订立、承发包、物资设备采购等重要环节，严格各项制度措施落实，做到凡事有章可循， 凡事有据可查，凡事有人管理，凡事有人监督。最后，这项工程不仅成为一个现代化的精品工程，而且成为一个名副其实的廉政工程。我们还以此成功经验为基础，积极参与其它重点工程预防，尤其是区属国有资产投资的重点工程预防。
3、开展行业预防的突破。结合北京出入境边防检查总站发生的几起职务犯罪案件，针对边防检查工作的行业特点，我们与该站共同开展了行业预防工作。先后请两位副检察长深入到该站，结合有关案例以及北京边检总站所担负的工作任务，为中层干部及全体干警进行廉洁自律、遵纪守法和预防职务犯罪的专题教育讲座；进行了为期一周的预防职务犯罪专题教育图片展览；组织广大干警认真学习有关文件和有关法律条文，在查找犯罪源头、查特点、查漏洞的基础上，制定出有效防范措施。如根据《公安机关督察条例》、《公安机关督察条例实施办法》制定出《现场督察处置办法》，以及《民警职工接送客人的十条规定》等等。