广西壮族自治区人大常委会


南宁市企业兼并条例
广西壮族自治区人大常委会


（1994年4月27日广西壮族自治区南宁市第九届人民代表大会常务委员会第二十七次会议通过 1994年9月28日广西壮族自治区第八届人民代表大会常务委员会第十一次会议批准）

目 录

第一章 总 则
第二章 兼并方和被兼并方的确定
第三章 企业兼并的形式
第四章 企业兼并的程序
第五章 被兼并方的职工安置和福利待遇
第六章 产权转让费的支付和管理
第七章 法律责任
第八章 附 则

第一章 总 则
第一条 为适应社会主义市场经济的需要，促进生产要素合理流动，优化资源配置和产业、产品及企业组织结构，转换企业经营机制，规范企业兼并行为，维护兼并各方的合法权益，提高企业经济效益和社会效益，根据《中华人民共和国全民所有制工业企业法》、《全民所有制工业企
业转换经营机制条例》和有关法规、规章的规定，结合我市的实际情况，特制定本条例。
第二条 本条例所称企业兼并，是指一个企业依法有偿取得他企业的全部或部分产权或经营权，使他企业失去法人资格或改变法人实体的行为。
第三条 本市行政区内的企业兼并，适用本条例。
第四条 企业兼并要遵循以下原则：
①坚持经济结构合理，提高经济效益的原则；
②坚持政府导向与企业自愿、互利、有偿的原则；
③坚持兼并方必须是优势企业的原则；
④坚持经营方向和方便人民生活的原则。
第五条 企业兼并除国家另有规定外，不受所有制、行业和隶属关系的限制。
第六条 企业兼并过程中，应维护各方的合法权益。

第二章 兼并方和被兼并方的确定
第七条 兼并方应是具有较强的经济技术实力和经营管理能力，经济效益和社会效益俱佳，有发展前途的企业。
第八条 下列几类企业为被兼并方：
（一）自愿提出被兼并的企业；
（二）资不抵债和濒临破产的企业；
（三）长期经营性亏损的企业；
（四）产品属于国家产业政策限制或淘汰范围，而自身又无力转产的企业。
第九条 对于新兴产业中的微利或亏损企业，应优先在本行业内实行兼并。

第三章 企业兼并的形式
第十条 购买式兼并，即兼并方出资购买被兼并方的产权。
第十一条 承担债务式兼并，即兼并方以承担被兼并方的全部债权债务和职工安置为条件，接收被兼并方的产权。
第十二条 吸收股份式兼并，即被兼并方的所有者将被兼并方的净资产作为股金投入兼并方，成为兼并方的一个股东。

第十三条 控股式兼并，即一个企业通过购买其他企业足够比例的股权达到控股，实现兼并。

第四章 企业兼并的程序
第十四条 企业通过直接洽谈或其他方式确定兼并和被兼并，草签《兼并意向书》。
第十五条 兼并双方的意向书和可行性报告，一并报企业主管部门审核。其内容包括兼并方的基本情况、生产经营和债权债务情况及兼并后的发展方向、产品市场状况、未来三年内的效益预测等。
第十六条 企业兼并各方是国有企业的，要征求职工代表大会的意见并经主管部门商得同级国有资产管理部门的同意报市政府批准；是集体企业的，要经职工（代表）大会讨论通过，由企业报主管部门或产权所有单位批准；是股份制企业的，由股东会议决定。
第十七条 被兼并企业要进行财务审计，对债权、债务要进行清理、登记造册，经审计事务所、会计师事务所或具有审计资格的机构审计确认。
第十八条 企业兼并必须进行资产评估。
被兼并方由主管部门委托具有资产评估资格的机构进行评估。
采取吸收股份式或控股式兼并的，兼并方和被兼并方都要进行资产评估。
兼并各方资产评估的结果，须经产权所有者确认。
第十九条 确定产权转让价格。被兼并方根据清理债权、债务和资产评估，由资产评估机构客观地提出企业的资产重估价值，并报产权归属所有者确认后，作为产权转让底价。产权转让成交价格以底价为依据，由兼并双方充分协商确定。被兼并方属国有企业的，其产权转让价格，须经
企业主管部门和国有资产行政管理部门确认；被兼并方属于集体企业的，其产权转让价格，须经企业主管部门、产权所有者代表或当地政府指定部门确认。
吸收股份式和控股式兼并的，以资产评估结果为依据，确定双方的股份额度。
第二十条 兼并双方签署《兼并协议书》。协议书内容应包括兼并双方的名称、住所、所有制性质、兼并方式、被兼并方资产状况及债权债务、税务等问题的处理、资产移交方式、交易价格、交易费用及支付方式与期限、职工安置、离退休人员的社会保险、福利待遇、遗留问题的处理
、违约责任以及双方认为应明确的事项等。
第二十一条 兼并各方对审批决定有异议的，可以提出重新协商或向上一级人民政府申请复议，也可以直接向人民法院提起诉讼。
第二十二条 《兼并协议书》自批准之日起生效。兼并双方必须在《兼并协议书》生效后十五日内，到有关部门办理变更登记、注销和债权债务转移手续。企业被兼并后，可按兼并方确定行业归属关系。

第五章 被兼并方的职工安置和福利待遇
第二十三条 除兼并协议另有规定外，采取购买、承担债务和吸收股份方式兼并的被兼并方的职工，包括固定工、合同工和离、退休职工，由兼并方接收，可保留其所有制身份。
第二十四条 从兼并双方草签《兼并意向书》后到《兼并协议书》生效时止，被兼并方职工可以自愿流动。
第二十五条 兼并后被兼并方的职工福利待遇，实行兼并方的制度，享受同工同酬。执行确有困难的，可由兼并双方协商确定，并在《兼并协议书》上载明。
第二十六条 被兼并方的离、退休职工由兼并方统一进行管理，享受与兼并方离、退休职工同等的待遇。退休统筹金或退休保险金由兼并方承担和支付。
第二十七条 兼并方应根据需要对被兼并方的职工进行一定时间的转岗培训，以使其尽快提高生产技术水平。

第六章 产权转让费的支付和管理
第二十八条 企业兼并是一种投资方式，凡是国家规定可用于投资的资金，都可以用于支付产权转让费。
第二十九条 采取购买式和控股式兼并的，产权转让费应一次付清；一次付清有困难的，经与产权所有者协商同意后可以分期支付，但最长期限不得超过三年，并按银行同期利率计算利息。
承担债务式兼并的，兼并方与债权人协商，可以订立分期偿还或者减免债务的协议，确定还款计划和时间。
兼并双方是国有企业的，政府有关部门可以酌情定期核减兼并方的上交利润指标。被兼并企业原欠银行的贷款转移兼并企业归还的，应重新签订贷款合同。兼并企业归还被兼并企业贷款有困难的，按国家有关规定酌情处理。
第三十条 产权转让费归被兼并方的产权所有者。被兼并方是国有企业的，其转让费由国家有资产行政管理部门收取；被兼并方是集体企业的，转让费按产权归属比例分别归不同所有者，企业产权归属不清的，视为国有资产。

第七章 法律责任
第三十一条 企业签订《兼并意向书》之日起至签订《兼并协议书》之日止，在此期间，被兼并方或其工作人员私分、隐匿、损毁、哄抢、无偿转让企业财产的，对直接责任者，除由有关主管部门给予行政处分外，仍应承担返还财产、赔偿损失的责任；构成犯罪的，由司法机关追究其
刑事责任。
第三十二条 兼并方违反本条例第六章规定，拒付或不按时付清产权转让费的，政府或政府有关部门可以取消企业兼并的批准决定。给被兼并方带来损失的，兼并方应当承担赔偿责任。
第三十三条 对违反本条例规定，企业和政府部门有关负责人或主要责任人员玩忽职守，致使企业财产和国家利益遭受重大损失的，按干部管理权限给予行政处分；构成犯罪的，由司法机关依法惩处。
第三十四条 受处罚的单位或个人对主管机关的处罚不服的，可自接到处罚决定书之日起十五日内向上一级人民政府申请复议。复议机关应自接到复议申请之日起六十日内作出复议决定。当事人对复议决定不服的，可自接到复议决定书之日起十五日内向人民法院起诉。
当事人逾期不申请复议或起诉，又不执行主管机关的处罚决定的，主管机关可以申请人民法院强制执行。

第八章 附 则
第三十五条 企业兼并后的财务制度和纳税办法按兼并方的财务制度和纳税办法执行。亏损补贴、减免税待遇、工资总额和信贷等按国家有关规定执行。
第三十六条 本条例实施过程遇到的具体问题，由南宁市经济委员会负责解释。
第三十七条 本条例自公布之日起施行。



1994年9月28日
限购令的合法性探析
——兼论房价调控中的法治问题

□ 高军


[摘要] 为扼制高房价而采取的调控措施中，限购令无法律依据，违反了依法行政原则，由于涉及到公民、房地产企业的宪法基本权利，从法律保留的角度，应由法律作出限制，作为行政部门的各级政府无权限制宪法基本权利。高房价主要是因政府垄断土地一级市场催生的高地价、土地供给不足而造成，而限购令却旨在打击需求，限购令平添了交易费用，干扰了正常的市场运作，属下错了药方，其手段违反了比例原则。此外，要求开发商申报房产销售价格、对商品房预售款实行监管等行政措施破坏了市场经济的基本原则，侵犯了企业的自主经营权，有违法治原则。房产价格真正回归理性，要求相应法律制度必须进行变革。
[关键词] 限购令 房价调控 合法性 法治

2010年是中国楼市的调控年，从“国十条”到二次调控的“新国五条”，相关政策密集出台，但在这一年中房价不仅没有降下来，反而显出不断上涨的势态。2011年1月26日，国务院常务会议再度推出楼市调控“新国八条”，与之前众多的调控政策一样，“新国八条”被称为“史上最严厉房地产调控政策”。“新国八条”引起广泛关注的是其中措辞严厉的限购令。事实上，限购令并非“新国八条”所首创，此前的“国十条”中即规定“地方人民政府可根据实际情况，采取临时性措施，在一定时期内限定购房套数”。而其后的“新国五条” 一改“国十条”限购的授权性规定为强制性规定，首条即强调房价过高、上涨过快、供应紧张的城市，要在一定时间内限定居民家庭购房套数。限购令的出台，使房地产市场风云突变，社会各界对该政策褒贬不一，莫衷一是。笔者认为，“依法治国，建设社会主义法治国家”已写入宪法并被确立为基本的治国方略，房价调控所采取的措施必须符合宪法与法律，作为一种自上而下通过行政手段推行的限制居民购房套数的限购令，无疑强力干预了市场，同时还涉及到对公民、企业宪法基本权利的限制，无法回避其自身合法性的质疑。
一、限购令无法律依据，违反了依法行政原则
“绝对权力，绝对腐败”是一条为无数历史事实所证明的铁律。自近代以来，权力分立、有限政府的宪政理念深入人心，政府的权力来源于法律的授权，对政府而言，“法无明确授权即无权”已成为民主法治国家的基本通识。为实现保障人权与增进公共福祉的目的，现代民主法治国家要求一切国家作用应具备合法性，这种合法性原则就行政领域而言，即所谓的“依法行政”原则。[1]1依法行政原则的基本涵义是指政府一切行政行为应依法而为，受法律的拘束。依法行政强调的是“法的支配”，主要包括三项要素：（1）法律之法规创造力。凡规定有关人民自由、财产权的法规，应受法律的支配；（2）法律优位。即法律对于行政权的优越地位，以法律指导行政，行政作用而与法律抵触者无效；（3）法律保留。一切行政作用虽非必须全部从属于法律，但基本权之限制则非以法律制定不可。[2]5以此观照，限购令并无法律依据，违反了依法行政原则。
1、限购令不符合法律之法规创造力的要求。限购令的出台，国务院法制机构并没有依照《行政法规制定程序条例》规定的程序召开座谈会、听证会，亦未获得总理签署的国务院令，也没有按该《条例》规定的程序正式公告，因此不是行政法规。就各地出台的限购令而言，目前不管是直辖市、省会所在地的城市，还是经国务院批准较大的市，都不是由同级地方人民代表大会所制定和颁布，因而各地的限购令也不是地方性法规。限购令所依据的规范性文件级别低，无疑违反了依法行政原则中有关人民自由、财产权的法规，应受法律的支配的要求。
2、限购令不符合法律优位的要求。《中华人民共和国合同法》第4条规定，“当事人依法享有订立合同的权利，任何单位和个人不得非法干预”。至少从形式上看，楼市限购令违反了《合同法》规定的契约自由原则。虽然契约自由不是绝对的自由，在一定的情况下，国家可以干预市场，干预契约的订立。但这只是例外，而且国家的这种干预必须有强烈的公共利益正当性的理由，必须符合法律保留原则，通过法律的形式来进行，而且其所采取的手段必须符合比例原则。
3、限购令不符合法律保留的要求。在依法行政原则中，法律保留原则为一个核心的概念。作为一项基本的宪政常识：为防止绝对权力对人权的侵犯，通过宪法——人民与政府之间的契约来确立人民的基本权利，为防止宪法基本权利被架空，创造了包括法律保留原则在内的宪法保障制度。[3]之所以如此，原因在于：在组织方面，议会与行政权相比，处于与人民更接近、更密切的位置，议会也因而被认为比政府具有更强烈、更直接的民主正当性基础；其次，在程序方面，议会议事遵守公开、直接、言辞辩论与多数决原则，这些议会原则不仅可使议会的少数党与利益被涉及的社会大众得以有机会影响议会决定的作成，也可以凸显重要争点，确保分歧、冲突的不同利益获得适当的平衡，其繁琐的议事程序也有助于所作成决定之实质正确性的提升。与其相比，行政决定程序因其讲究或兼顾效率与机动的特性，而较难达到相同的效果。[4]132要求一切对公民基本权利的限制都必须通过法律的方式进行被称为“全部保留”说，但事实上这难以做到。“重要事项保留说”（“重大性理论”）则认为国家对人民的自由及权利予以限制，必须通过法律方式进行。但法律不能事无钜细靡遗，一律加以规定，其中属细节性、技术性的事项，法律得以明确性的授权予主管机关以命令规定之。[5]142很明显，限购令涉及对购房者交易权、居住权、平等权（以户籍为区分标准）以及对房产开发商经营权的限制，而以上权利属于宪法性基本权利，根据法律保留的原则，必须通过全国人大至少也要通过全国人大常委会颁布的法律来进行，由于并非细节性、技术性的事项，即使授权立法亦无权对之创制规范。
二、限购令所采取的手段有违比例原则
所谓比例原则，是指行政机关实施行政行为应兼顾行政目标的实现和保护相对人的权益，如为实现行政目标可能对行政相对人权益造成某种不利影响时，应使这种不利影响限制在尽可能小的范围和限度，保持二者处于适当的比例。[6]42亦即，比例原则是以“方法”与“目的”的关联性切入，检视国家行为的合宪性，避免人民自由与权利遭受过度侵害。具体包括：（1）妥当性原则。指行政机关所采取的限制手段须适当及有助于所追求目标之达成，如果经由一措施或手段之帮助，使得或帮助所欲达成的成果或目的达成，那么这一措施或手段相对于该目的或成果即为妥当。（2）必要性原则。一个合妥当性的手段尚必须合乎必要性，可称为最少侵害原则。即行为不超越实现目的的必要程度，在达成目的有多种手段时，须采取侵害人民权益最小的手段。（3）衡平性原则（狭义比例原则）。指对于基本权侵害程度与所欲达成的目的，须处于一种合理且适度的关系，采取的方法与所造成的损害不得与所欲达成的目的利益显失均衡。[7]225以此检视，限购令显然有违比例原则。
首先，限购令所采取的手段并不妥当。众所周知，与依赖于政府指令的计划经济不同，市场经济最大的特点就是政企分开，自由贸易，自由竞争。限购令通过行政手段强力干预市场，以行政命令的形式制定交易指标，限制市场平等主体之间的民事交易，甚至强行叫停民事主体之间的合同交易，有违市场经济法则，有公权侵犯私权之嫌。事实上，公权力的介入，由于没有法律明确的规范，必将导致房产市场利益机制更加混乱。此外，限购令还平添了交易费用，因为甄别谁有钱买房简单，但甄别谁有资格买房却极为复杂，单是对限购令中的“家庭”这一概念的理解上，就足以引发混乱。事实上，强制推行这种很难具有操作性的限购令，将不可避免地催生假离婚、借用甚至租用他人身份证购房等道德风险。由于限购令在执行过程中不可能完全一刀切，势必会附加诸多豁免条款，这些豁免条款可能将难免成为弄权腐败的温床。
其次，限购令的实施并非必要。作为经济学的一个简单常识，价格是由市场供求关系决定的，房产价格上涨，是供求关系出了问题，高房价不过是高需求和低供给的表现。从经济学的角度，政府应当增加供给，而不是简单地赶走顾客不让顾客购买。事实上，限购令仅仅是暂时压抑了需要，在短期内会有打压房价的作用，它同时一方面将直接促进房租上涨，另一方面也会打压房地产的开发，减少房子的供应量，供给减少，竞争弱化，中长期只会进一步推高房价。限购令仅仅是临时性的行政手段，随着房地产市场的变化，过段时间可能为了刺激房地产的发展，限售将会放松，房价又继续进入上涨的路径，从而产生 “涨价—限售—供应减少—放松—继续涨价”的恶性循环。必要性原则要求在采取的措施所保护的法益与所侵犯的法益之间进行权衡，在有其他侵害更小的手段时，不得采取损害大的手段。因此，真正想使房价下降，就应当采取增加市场供应等经济手段来抑制楼市泡沫，而不是简单化的不让人购买。在不得已的情况下才能使用行政手段，但这涉及对公民权利的限制，要保证程序正义，需经全国人大或人大常委会讨论并通过法律的形式来规范。
第三，限购令的实施不符合衡平性原则。商品房是商品中的一种，政府有什么资格和理由去限制人们购买呢？限购令无疑侵犯了房地产企业的自主经营权以及购房者的自主交易权，一刀切的方式难免打击了真正需求者。另外，由于这种限制是通过户籍、是否在本地交纳社会保险、已购买的套数等为限制条件，这种政策取向加剧了附着在户籍制度上的不合理性和歧视性，侵犯了公民宪法上的平等权。更危险的是，这种简单化的直接硬性扭曲需求的行为沿袭的是过去计划经济时代的思维，突破了市场经济条件下政府权力作用的边界，与市场经济完全背道而驰。正如社会学家孙立平教授所言，中国的问题在于政府干涉和管理过多，但是现在政府却用加强社会管理的办法来解决社会问题，这实际上是走进了一个死胡同。
三、房价调控中其他一些做法有违市场经济、法治原则
限购令是政府干预微观房产市场的典型，除此之外各地方政府还进行了诸种“创新”。主要包括：
1、出台房产销售价格申报制度。例如，南京出台调控房价新招，要求开发商申报销售房产的价格，申报销售价格在三个月内不许上调，三个月后若上调必须重新申报。
2、出台商品房预售款监管办法。紧随限购令之后，浙江，北京两地又出台了商品房预售款监管办法。2010年9月30日，《浙江省商品房预售资金监管暂行办法》公布，规定从11月1日起对商品房预售资金进行全面监管。同年10月25日，北京出台《商品房预售资金监督管理暂行办法》，明确规定商品房预售资金应当全部存入商品房预售资金监管专用账户，保证预售资金优先用于工程建设，严禁房地产开发企业直接收存商品房预售资金。
市场经济是法治经济，其前提在于必须首先确立国家与社会、政府权力与企业、公民权利的边界。现代法治型市场一方面要求行政不得过度介入具体的市场资源配置，另一方面又要求政府为市场自由竞争提供规制治理。要求房产销售价格申报、对商品房预售款实行监管，这实际上破坏了市场经济的基本原则，对企业内部管理进行干涉无疑侵犯了企业的自主经营权，超越了政府权力的边界。事实上，政府不可能管理好这件事情，也完全没有必要管这么细，与限购令政策一样这两种做法同样亦违反了依法行政原则与比例原则。在企业经营自由被干预的情况下，企业的活力和创新能力受到限制，这将会从根本上影响我国经济活力的焕发，从中我们也可以看到政府权力无限扩张的倾向，我国的市场经济不无倒退的危险。
四、房价调控需要法律制度的变革
限购令、房产销售价格申报、商品房预售款监管等房产调控行政手段，违反了市场经济规律，同时也违反了法治原则，政府权力的过度扩张，对市场经济与法治建设造成了伤害。事实上，我国房价问题的根源是宪政问题，调控房价必须回归宪政思维，选择法治的路径，通过法律来进行，惟如此才能从根本上解决问题。
中国房地产市场的问题在于市场制度不完善，根源则在于政府对土地一级交易市场的垄断。从土地使用权的转让到建房预售的审批，几乎每一个环节都渗透着行政权力的利益均沾，地方政府从房地产开发中所获的税费甚多，因此地方政府有强烈的追求土地收入最大化的冲动。由于地方政府过度依赖“土地财政”的局面已经形成，房价如果崩溃将严重影响地方政府财政收入，因此地方政府的利益与房产商的利益已捆绑在了一起。但对中央政府而言，过高的房价将直接危及整个经济环境，严重影响民生，造成社会稳定甚至产生执政合法性危机等问题，因此无论是在主观还是客观上，中央政府希望房价下降，最好能下降到一个中央与地方政府、民众的预期都能接受的平衡点。
但迄今为止，无论是中央政府还是地方政府，房地产调控政策却一直在批判开发商与打击投机炒房之间打转，房地产行业总是在道德原罪论与投机有罪论中间徘徊。结果是房价没有下降，社会不公上升，市场体制没有变得更加完善，投资行为反而成为制裁对象。[8]自2005年以来，房价已调控了多次，但三番五次出台的调控政策，无论是提高首付、征收交易税、征收土地增值税还是限购令，一系列措施无一不是打击“刚需”，都是短期行为，大多是违逆经济规律而行事的。与任何商品的价格一样，房价是果不是因，通过打压和抑制需求或者增加交易成本等方式入手降房价，实是本末倒置之举。房价调控是一项系统工程，它依赖于深层次的法律变革。
1、改革财政体制
目前，地方政府依靠土地获利，已经与房产商利益联系在一起，寄希望于地方政府主动采取措施降低房价，违反了“经济人”的理性，注定无法实现。事实上，目前地方政府多数是在高负债运行，而土地收入又占了地方财政收入的30-40%甚至更高，无论是中央政府还是地方政府又如何敢动真格打压房价呢？如果房价暴跌，出现银行危机、地方政府财务危机怎么办？由于投鼠忌器，因此调控房价也只能以打击炒房投机与开发商原罪为靶子，采取限购令、房产销售价格申报、商品房预售款监管这一类违反市场经济规律、治表不治理的方式。因此，不解决土地财政和目前政府垄断的土地供应制度，政府不以身垂范主动退出房地产利益链，那么地方性权力寻租将不可能彻底遏制，房价问题也不可能真正地得以解决。
因此，房价调控有效实现的前提在于必须改革财政体制，为地方政府开辟新的稳定的财源，使地方政府尽快摆脱过度依赖“土地财政”的状况。相应的对策有二：一为央地之间分税实现法治化。“财政决定庶政”，中央与地方税权分配是一个国家最重要的事项，在民主法治国家大都通过宪法至少也通过法律来决定。我国分税制的出台未经过央地之间充分的搏弈，是国务院通过一纸通令的形式推行的，实践中产生了诸多问题。当前，必须重新审视分税制所存在的中央分配过多对地方剥夺过甚的缺陷，按照事权与财权相统一的原则，通过法律来确定中央与地方税收分配比例以及规范中央财政转移支付；二为征收房产税。但征税涉及对公民财产权、自由权的侵犯，兹事体大，必须遵循“税收法定”的原则，通过全国人大立法的方式来进行，而且其性质应确定为地方税，房产税的用途必须明确、公开、透明，纳税人有权对之予以监督。
2、回归市场经济下政府的本位
市场经济的前提与关键在于政府必须进行科学的定位。在市场经济条件下，应当奉行“税收国家”体制，政府地位必须中立，政府的功能在于通过征税获得财政收入，利用所征的税款为社会提供包括法规供给、公正执法与司法等内容在内的公共物品与公共服务，经济行为则由市场通过交易来进行，原则上政府不参与经济、不干预微观经济。因为政府作为市场规则的制定者，以及同时拥有以暴力作为后盾的强制执行权，如果自身从事经营，势必造成市场扭曲和垄断，对公正执行法律规则造成破坏。[9]但是，长期以来，计划经济残余影响一直未能彻底清除，我国各级政府与企业、与经济运行之间存在着剪不断、理不清的关系。前已述及，当前我国高房价的直接原因在于高地价，根源即在于地方政府过于依赖“土地财政”，与房地产市场之间处于一荣俱荣、一损俱损，利益攸关的联系。政府在房价调控中，既当运动员又当裁判员，在政府垄断土地一级市场的情况下，各级政府不愿意触及根本，不愿意放弃既得利益。其实，从供求关系入手，把房价降下来的方式理论上很浅显，建立自由的土地买卖市场，让集体用地参与进来，鼓励自建房、允许小产权房、农民自建房上市交易，通过法律来实现各种类型住房权利的平等。[10]但是，这涉及到土地制度的变革，以及深层次的利益调整，从现行土地制度格局中获利的是政府，在没有强大的压力面前，作为既得利益者的政府又怎么会主动成为改革的倡导者？因此，执政党、中央政府必须有壮士断腕的勇气，坚决推进深层次的体制改革，逐步从市场竞争性领域退出，恢复政府本应具有的中立地位。就政府与房地产市场而言，应打破政府对土地一级市场的垄断，放松管制，逐步退出微观房地产市场，进一步推进房地产的市场化与法治化。但是，令人担忧的是，当前国内一些地方重新出现了单位自建房分配给职工的现象，由于中央政府将遏制房价与维护稳定等量齐观，将保障房建设列为官员考核的硬性指标，在此强大的压力下，地方政府对一些单位“自生自发”的解决本单位职工住房难的做法至少采取的是默认的态度。其实这是典型的“病急乱投医”、“头痛医头、脚痛医脚”的做法，不但严重伤害了市场，而且还伤害了社会的公平正义。事实上，改革开放三十余年，是一个从“身份到契约”，逐渐打破计划经济时代“单位社会”的束缚，使个人、整个社会释放出极大的潜能的过程，但目前似乎又有重新回归计划经济、身份制、“单位社会”的危险，这是市场经济倒退的一个危险信号。
3、改善投资环境
近年来，我国税收每年处于不断增长的势头，有些年度甚至远远超出了当年的财政收入预算。对此，财税部门一向是作为工作成绩而宣传的，但从宪政经济学的角度来看，其实这并不是一件值得庆祝的事，这说明了我们的税收制度存在着问题，企业与公众税收负担过重，民间经济活力受到压制。近年来，很多在业内赫赫有名的民营家电企业、服装企业纷纷进军房地产市场，这固然是因为房地产市场利润颇丰，但更是因为其本行竞争惨烈，利润畸低，而那些利润丰厚的市场膏腴之地，几乎全部被垄断国企占领。房价高昂，楼市投资（投机）旺盛，原因在于富裕起来的人们手里有点钱，但除了投资楼市似乎没有其他更好的去处。[11]股市自不必说，面对每年10%甚至更高的实际通货膨胀率，把钱存进银行实际上是“负利率”，为了让手里的钱保值、升值，人们的首选似乎只有买房子。因此，当民间资本受到挤压，无处安身，蜂拥进入楼市便成为无奈而必然的选择（事实上，近年来出现的炒作大蒜、绿豆、生姜、苹果等农产品现象，同样也是民间资本投资渠道过少而造成的）。因此，进一步开放市场，打破行业垄断，降低准入门槛，促进公平竞争，降低企业税负，完善股市机制，改善投资环境，发挥市场这只“看不见的手”的作用，这才是打击炒房的釜底抽薪之策。

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