广东省惠州市人民政府办公室


印发《惠州市政府规范性文件备案审查制度》的通知

惠府办〔2010〕12号


各县、区人民政府，市政府各部门、各直属机构：
　　《惠州市政府规范性文件备案审查制度》业经十届111次市政府常务会议讨论通过。现印发给你们，请按照执行。


惠州市人民政府办公室
二○一○年二月二十二日


惠州市政府规范性文件备案审查制度
　　第一条 为加强本市政府规范性文件(以下简称规范性文件)的监督和管理，提高规范性文件的质量，维护法制统一，促进依法行政，根据有关法律、法规、规章和政策规定，结合本市实际，制定本制度。
　　第二条 市、县（区）政府（含政府办公室，下同）制定、修改的规范性文件或者废止规范性文件的决定，应自发布之日起30日内报上一级人民政府和同级人大常委会备案。
　　第三条 规范性文件上报备案的承办机构：
　　（一）市人民政府制定的规范性文件，由市政府法制机构具体承办报备工作，经市人民政府同意后报送省人民政府和市人大常委会备案。
　　（二）各县（区）人民政府制定的规范性文件，由本县（区）政府法制机构具体承办报备工作，经县（区）人民政府同意后报送市人民政府和本县（区）人大常委会备案。
　　第四条 报送备案机关应提交的文件、资料：
　　（一）规范性文件纸质正式文本3份（报送备案的规范性文件，应为铅印或打印件，不得以会议文件、复印件或者文件汇编的撕页报送）；
　　（二）备案报告2份；
　　（三）规范性文件起草说明（包括制定政府规范性文件的必要性、依据、主要内容和重大分歧意见协调情况的有关材料等）2份。
　　第五条 市政府法制机构代表市人民政府，负责各县（区）政府规范性文件的备案审查和管理的具体工作。
　　报市人民政府备案的各县（区）政府规范性文件，迳送市政府法制机构办理。
　　第六条 市政府法制机构应自收到报送备案的各县（区）规范性文件之日起30日内对规范性文件进行审查。市政府法制机构对报送备案的各县（区）规范性文件进行审查的主要内容包括：
　　（一）是否有法律、法规、规章、党和国家政策、上级规范性文件依据；
　　（二）是否同法律、法规、规章、党和国家政策、上级规范性文件相抵触；
　　（三）各县（区）人民政府规范性文件与市政府各部门的规范性文件之间、各县（区）政府规范性文件之间是否矛盾；
　　（四）各县（区）政府规范性文件的制定是否符合法定程序、制定技术及规范化的要求。
　　第七条 各县（区）规范性文件经备案审查发现的问题，分别按下列规定处理：
　 （一）各县（区）规范性文件同法律、法规、规章、党和国家政策、上级规范性文件相抵触或者超越制定机关法定职权以及显失公正的，市政府法制机构应发出审查通知书，要求报送备案机关自行纠正。报送备案机关须在30日内将处理结果送交市政府法制机构。在规定期限内不予纠正的，市政府法制机构报请市政府予以撤销。
　　（二）本县（区）规范性文件相互之间对同一事项规定不一致的，市政府法制机构应发出审查通知书，由报送备案机关自行协调。
　　（三）对各县（区）规范性文件制定技术上的问题，市政府法制机构提出处理意见，转报送备案机关处理。
　　第八条 每年1月底前，各报送备案机关应当将上一年度制定的规范性文件目录报送备案的审查机关备查。
　　第九条 本制度自印发之日起施行。有效期5年。


　　概要：死亡赔偿金可否用于偿还死者生前的债务?死亡赔偿金在权利人之间应如何分配？这是在司法实践中常常会遇到的问题，对于该问题的处理，有不同的观点。有人认为《继承法》规定的遗产是死者死亡时留下的财产，死亡赔偿金是赔给生存的近亲属的，不属于遗产，不能用于判决偿还死者生前的债务；有人认为人身损害赔偿理论将其定性为继承损失说，死亡赔偿金是对死者未来余命年龄可得利益的减少而给与的补偿，说明其具有遗产性质，应视为死者的遗产，予以判决。两种意见分歧的根源在于法律对死亡赔偿金性质的规定不明确。笔者拟通过对死亡赔偿金的性质、当前在理论上的分歧、审判实践中的做法的考察，对死亡赔偿金的性质及如何合理分配做一些分析探讨，以期规范该类案件的审理。


　　一、问题的提出

　　笔者近期审理过这样两个案子：例1：徐某与石某驾驶机动车发生交通事故，致使徐某重伤和石某死亡，交警部门认定徐某承担事故次要责任，石某承担事故主要责任。石某近亲属诉至法院徐某及保险公司，法院审理后判决保险公司赔偿15万多，徐某赔偿2万多。现徐某诉至法院要求石某近亲属赔偿，就前案判决的死亡赔偿金能否用于偿还死者生前债务?产生了两种意见，一种意见认为，《继承法》规定的遗产是死者死亡时留下的财产，死亡赔偿金是赔给生存的继承人的，不属于遗产，不能用于偿还死者生前的债务，不该判决；另一种意见认为，死亡赔偿金是对死者未来余命年龄可得利益的减少而给予的补偿。人身损害赔偿理论将其定性为继承损失说，说明其具有遗产性质，应视为死者的遗产，可以用于偿还其生前债务，予以判决。

　　例2：在一起共有纠纷中，受害人死亡后获得了加害方的经济赔偿，受害人父母占用了该部分赔偿款，受害人妻子及女儿诉至法院要求平均分割该部分赔偿款中的死亡赔偿金，该死亡赔偿金在受害人近亲属之间应如何分配？

　　对上述纠纷如何处理，法律及司法解释未明确规定，各地司法实践中处理不统一，原因在于法律对死亡赔偿金性质的规定不明确，各地理解做法不一致，影响了法律效果和社会效果。于是，引出笔者对死亡赔偿金性质的思考。

　　二、死亡赔偿金制度的渊源演变及理论学说

　　（一）我国法律规范中关于死亡赔偿金制度的沿革演变

　　1、最早涉及对死者进行赔偿的是1963年4月28日最高人民法院作出《关于交通肇事抚恤问题的批复》同意了黑龙江高级法院：“只要不是被害人自己过失引起的死亡，不管被害人是否有劳动能力都应酌情给一点抚恤”。的意见。这就意味着，在交通肇事中的被害人无论是否有劳动能力，都要给予被害人家属抚恤。此种抚恤的性质，就不是抚养丧失的损失，也不是继承丧失的损失，而是为了安抚死者家属。

　　2、民法通则第119条规定：“侵害公民身体造成伤害的应当赔偿医疗费因误工减少的收入残疾者生活补助费等费用；造成死亡的，并应当支付丧葬费，死者生前抚养的人必要的生活费等费用。”

　　该条中虽然没有出现“死亡赔偿金”或类似的赔偿项目，但学者解释说，条文中“等费用”就包括了死亡赔偿金，至少为死亡赔偿金留下了可能的余地。

　　3、1992年1月1日生效的《道路交通事故处理办法》第37条第（8）项规定，“死亡补偿费：按照交通事故发生地平均生活费计算，补偿十年。”这是立法文件中正式出现死亡补偿费的概念。该办法第37条第（9）项还规定了给付“被抚养人生活费”，《办法》将二者并列，说明此处的死亡补偿费侧重于对死者生前经受的痛苦的精神补偿和死者亲属的精神补偿。

　　4、立法中正式出现死亡赔偿金的概念是1994年1月1日生效的《消费者权益保护法》。该法第42条规定，“经营者提供商品或服务，造成消费者或其他受害人死亡的，应当支付丧葬费、死亡赔偿金以及由死者生前抚养的人所必要的生活费等费用”。

　　5、2001年3月10日起施行的最高法院《关于确定民事侵权精神损害赔偿责任若干问题的解释》第9条第（2）项规定，致人死亡的，精神损害抚慰金为死亡赔偿金。将死亡赔偿金定性为精神抚慰金，这实际上是对死亡赔偿金的简化，但将导致刑事附带民事诉讼中赔偿权利人得到的赔偿将会少得可怜，也不便协调死亡赔偿金与其他死亡赔偿项目的关系。

　　6、2004年5月1日起施行的最高法院《关于审理人身损害赔偿若干问题的解释》第18条规定了精神抚慰金，第29条规定了死亡赔偿金，二者并列，说明该解释将死亡赔偿金再次定位为物质损害赔偿。

　　（二）有关死亡赔偿金的理论学说

　　1、“扶养丧失说”。该学说认为由于被侵权人死亡导致其生前依法定抚养义务供给生活费的被抚养人，丧失了生活费的供给来源，受有财产损害，对此损害加害人应当予以赔偿。在这种立法例下，赔偿义务人赔偿的范围，就是被抚养人在被侵权人生前从其收入中获得的或者有权获得的自己的抚养费的份额。至于因被侵权人的死亡而导致对被侵权人享有法定继承权的那些人从被侵权人处将来所继承财产减少的损失，不属于赔偿之列。另外在赔偿时，如果被侵权人没有受其供养的被扶养人，不存在损害，赔偿义务人就不承担该项赔偿责任。目前采取此种观点的有德国、英国、美国大多数州、俄罗斯等。

　　2、“继承丧失说”。该学说认为侵害他人生命致人死亡，不仅生命利益本身受侵害，而且造成被侵权人余命年内的收入“逸失”，使得这些原本可以作为被侵权人的财产为其法定继承的未来可以取得收入，因加害人的侵害行为而丧失，对于这种损害应当予以赔偿。实际上，在这种立法下，赔偿义务人应当赔偿的范围为被侵权人死亡而丧失的未来可得利益。美国少数州、日本等采取该学说。

　　在我国关于死亡赔偿金的性质上历来存在争议。《民法通则》第119条没有规定死亡赔偿金。《道路交通事故处理办法》第37条第一次出现死亡补偿费的概念，《消费者权益保护法》第42条、《国家赔偿法》第27条、《产品质量法》第44条对死亡赔偿金作了规定，其基本性质属于精神损害赔偿金。除《国家赔偿法》的规定外，实际上其他的规范所采纳的是“扶养丧失说”。

　　但是以“扶养丧失说”作为我国死亡赔偿金制度的理论基础，存在不足，对赔偿权利人的保护不够周到，在司法实务中出现了困境，为此，《关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》放弃过去的立场，而是以“继承丧失说”解释我国有关法律规定中的死亡赔偿金制度。按照这一新的解释立场，死亡赔偿金的内容是对收入损失的赔偿，其性质是财产损害赔偿，而不是精神损害赔偿。故我国死亡赔偿金的理论基础经历了从“扶养丧失说”到“继承丧失说”的变化。《侵权责任法》出台后，由于赔偿项目中未规定被扶养人生活费，有学者认为《侵权责任法》对死亡赔偿金采取的是“扶养丧失说”。但这种观点是不对的，最高人民法院在2010年6月30日下发了关于适用《中华人民共和国侵权责任法》若干问题的通知，该通知规定：“人民法院适用侵权责任法审理民事纠纷案件，如受害人有被抚养人的，应当依据《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》第二十八条的规定，将被抚养人生活费计入残疾赔偿金或死亡赔偿金。”在《侵权责任法》适用后的司法实践中，各地法院基本都是按照死亡赔偿金和被扶养人生活费同时支持的，故以“继承丧失说”解释我国目前的死亡赔偿金制度是科学合理的。

　　三、死亡赔偿金与遗产的关系

　　关于死亡赔偿金是否属于遗产，历年争议就很多，有学者认为死亡赔偿金不属于遗产，又有学者认为死亡赔偿金属于遗产，莫衷一是。司法实践中遇到类似案例，各地法院判决不一的情形也比比皆是。

　　所谓遗产，《继承法》是以列举的方式规定的：遗产是公民死亡时遗留的个人合法财产，包括：（一）公民的收入；（二）公民的房屋、储蓄和生活用品；（三）公民的林木、牲畜和家禽；（四）公民的文物、图书资料；（五）法律允许公民所有的生产资料；（六）公民的著作权、专利权中的财产权利；（七）公民的其他合法财产。《继承法意见》又对“其他合法财产”作出了解释：公民可继承的其他合法财产包括有价证券和履行标的为财物的债权等。

　　通常认为死亡赔偿金属于遗产的主要有以下学说：

　　1、民事权利能力转化说，认为自然人的死亡，其民事权利能力由存在到不存在有一个转化的过程，在此过程中，产生了损害赔偿请求权。这种学说有一个无法解决的矛盾：被害人正处于死亡的过程中，则其应是还未死亡尚有生命的活人，一活人怎能取得因死亡而生的损害求偿权。

　　2、加害人赔偿义务说，认为加害人因其行为所生的赔偿义务不因被害人死亡而消灭，故被害人的求偿权由其继承人继承。但在法律上没有无义务的权利，也没有无权利的义务，这种学说所提出的义务由于不存在对应的权利，因此根本就不存在。