对外贸易经济合作部


对外经济贸易企业经理离任经济责任审计工作规定
1995年1月10日，外经贸部

第一章 总则
第一条 为了加强对国有对外经济贸易企业（以下简称外经贸企业）经理任职期间的经济责任审计监督，健全外经贸企业法人制度，完善企业自我约束机制，根据《中华人民共和国审计法》、《中华人民共和国全民所有制工业企业法》和《国有企业财产监督管理条例》，结合对外经贸行业实际情况，制定本规定。
第二条 本规定适用于对外贸易经济合作部（以下简称外经贸部）和地方各级外经贸行政管理部门直属的境内外的各独立核算企业。
第三条 本规定中“经理”系指外经贸部和地方各级外经贸行政管理部门直属的境内外的独立核算企业的法定代表人。
第四条 外经贸企业经理因任职期满、提拨、调动、辞（免）职或离（退）休等离开工作岗位前，应当对其任期内的经济责任进行审计。未经审计，不得解除离任经理任职期间的经济责任。
第五条 经理离任审计主要从经济责任和经营业绩方面检查监督企业经理的工作，通过明确划分企业不同时期经理的经营业绩和应承担的经济责任，督促企业自觉遵守国家财经法规，促进改善经营管理和提高经济效益，保证企业在国家政策指引下，持续、快速、健康发展，为领导和有关部门全面考察和合理使用干部提供客观、可靠的依据。
第六条 审计部门和审计人员办理经理离任审计事项，应当坚持客观公正、实事求是、廉洁奉公和保守秘密的原则。审计人员依法履行职责，受法律保护。

第二章 分级负责和分工审计
第七条 经理离任审计，按财务隶属关系和干部任免权限，实行分级负责和分工审计制度。
被审计单位财务隶属关系和干部任免权限不一致时，应以财务隶属关系一方为主组织实施审计。
第八条 审计署驻外经贸部审计局履行下列职责：负责拟订外经贸企业经理离任审计工作规定，对全国外经贸系统经理离任审计工作进行指导和监督；执行外经贸部在境内外的直属企业和其他经营机构的经理离任审计事项；执行审计署和外经贸部领导交办的经理离任审计事项。
第九条 各省、自治区、直辖市及计划单列市外经贸行政管理部门的审计机构，负责对本地区外经贸系统经理离任审计工作的指导和监督，并执行对直属境内外各企业和其它经营机构的经理离任审计事项。
第十条 外经贸部直属各企业的审计机构，负责本企业系统经理离任审计工作的指导和监督，并执行对直属境内外分、子公司和其它经营机构的经理离任审计事项；地方各级外经贸企业的审计机构，执行对直属境内外分支企业和其他经营机构的经理离任审计事项。
第十一条 经理离任审计按照本规定第八条、第九条、第十条规定实行分级负责审计，各分工审计单位审计力量不足时，可以委托社会审计组织代理审计。

第三章 审计内容
第十二条 审计离任经理任职期间应承担的经济责任，内容包括：国有资产的管理使用及其保值增值情况；企业财务收支活动的合法性；资产、负债、权益的真实性；收入、成本、费用和利润的真实性，企业利润分配是否主要维护了国家或所有者利益；企业内部管理制度的健全、有效性；其他需要审计的事项。
第十三条 审计离任经理任职期间的经营业绩，主要内容是：各项经营目标（或经上级主管部门批准的计划任务）的完成情况，包括经营发展战略目标（经营领域开拓，市场发展，经营机制转换）、经济效益目标（进出口总额或业务经营总额、出口创汇、收汇、利润、费用水平等）、管理水平发展目标、人才开发目标、基本建设目标、职工福利目标和精神文明建设目标。

第四章 审计组织、程序和方法
第十四条 经理离任审计，应纳入年度审计工作计划。各地、各单位审计部门，在制定年度审计计划时，应会同干部管理部门，考虑经理离任因素，将经理离任审计纳入年度审计项目计划范围之内。
第十五条 经理离任审计，应由干部管理部门于经理离任前一个月发出《经理离任经济责任审计任务书》，由有关审计部门组织实施；由于特殊原因，经理离任审计不能列入计划，应由干部管理部门同审计部门协商，安排实施审计。
第十六条 承担经理离任审计的审计部门，应于审计实施前3日发出审计通知书。自审计实施之日起，一般应在一个月内完成审计检查工作，特殊情况，审计时间可适当延长。
第十七条 经理离任审计实施前，被审计单位应做好准备工作，并向审计组提供离任经理任期内下列资料：离任经理述职报告（包括企业的基本情况、任期内的主要业绩、工作中存在应承担经济责任的问题和进一步改善企业管理的意见与建议）；企业的财务会计信息资料和业务统计资料；任职期末财产盘点和债权、债务资料；企业年度工作总结；企业章程及内部管理制度；有关经济监督部门对企业检查后提出的工作报告或处理意见；审计组认为需要的其他资料。
第十八条 经理离任审计工作按《中华人民共和国审计法》、《审计署关于实施审计工作程序的若干规定》和《对外经贸企业内部审计工作规定》执行。
第十九条 审计人员通过听取离任经理述职报告，审查会计凭证、会计账簿、会计报表，查阅与审计事项有关的文件、资料，检查实物资产，向有关单位和个人调查等方式进行审计，并取得具有充分证明力的审计证据。
第二十条 实行委托审计时，委托的审计部门应对受委托的审计部门的审计报告进行审查：主要事实是否清楚；审计证据是否充分；审计评价是否适当；审计处理意见是否正确。

第五章 审计报告和评价意见
第二十一条 经理离任审计实施终结，审计组应在十个工作日内提出审计报告。审计报告的内容应包括：被审计单位基本情况；离任经理任期内的主要业绩；离任经理任期内发生的应由经理承担责任的主要经济问题；对离任经理的审计评价；审计意见和建议。
第二十二条 审计报告应征求被审计单位离任经理和接任经理的意见，并由离任经理、接任经理和审计组三方签字认可。若无法达成一致意见，审计组应将审计报告和经理的书面意见，一并上报所在单位审计部门或单位领导审定。
第二十三条 审计报告审定后，应上报所在单位领导，同时抄报上级审计部门，抄送本单位干部管理部门、被审计单位和离任经理。
第二十四条 经理离任审计中发现企业经理在业务经营和管理活动中效益显著、成绩突出的，审计部门除在报告中作出评价外，还应向企业主管部门领导提出奖励意见，经批准后由有关部门实施。
第二十五条 经审计，发现被审计单位有违反国家财经法规的，应按照国家有关规定作出处理决定，下达被审计单位执行。属违反财经法规的人员，需要给予行政处罚的，应将有关责任人员移送监察等部门处理；对触犯刑律的，应移交检察、司法机关处理。对应由离任经理承担一般经济责任的，审计部门提出处理意见，由干部管理部门处理。
第二十六条 被审计单位或离任经理对国家审计机关审计决定和处理意见不服，要求复审的，按《审计署关于实施审计工作程序的若干规定》向上一级审计机关申请复审；对内部审计机构审计决定和处理意见不服，要求复审的，可在收到审计报告之日起15日内向审计机构所在单位领导申请复审。
受理复审的审计机关或单位领导，应当在接到申请后30日内提出复审意见书，送离任经理、被审计单位和有关部门。

第六章 附则
第二十七条 本规定原则适用于外经贸部和地方各级外经贸行政管理部门直属独立编报经费、预决算并实行企业化管理的事业单位。
与外经贸企业联营、合营并由外经贸方控股的企业，可参照本规定进行审计；联、合营合同、协议中已有规定的，按联、合营合同、协议执行。
由外经贸企业控股的依法成立的中外合资、合作企业，其外经贸企业推荐的中外合资、合作企业董事会聘用的总经理离任前，中外合资、合作企业由外经贸企业委派的董事，应及时通知外经贸企业，外经贸企业应按外商投资企业的有关法律规定及合资、合作合同的规定组织实施经理离任审计。
第二十八条 各省、自治区、直辖市及计划单列市外经贸行政管理部门和外经贸部直属企业，可以根据本规定制定具体实施办法，报外经贸部备案。
第二十九条 本规定由对外贸易经济合作部负责解释。
第三十条 本规定自1995年1月1日起施行。《全国经贸系统全民所有制企业经济责任内部审计暂行规定》同时废止。



地方立法监督小议

秦德良


[摘要] 地方经济的发展，往往会迎来地方立法的高潮，当前地方立法存在若干问题，有必要制定《地方立法监督条例》。
[关键词] 地方立法 地方立法监督

地方区域经济市场化、地方区域法治化是一种共生关系，因而需要建立一个良好的区域法治环境，而这一环境的建构首先有赖于地方立法，通过地方立法进行利益重组。利益的变换是否合法、合理，是否为多数利益主体接受，将是地方立法成败与否的关键，同时也是决定地方区域经济市场化、地方区域法治化建设成败与否的关键。随着地方区域经济市场化、地方区域法治化建设进程加快，地方立法将步入快车道，清除立法污染，防止立法腐败，确保立法的针对性、前瞻性、公平性、地方性将是一项重要的任务，因而，地方立法监督的迅速启动和有效运行显得尤为必要。本文从地方立法存在问题入手探讨建立和完善地方立法监督的措施。

一、地方立法中的常见问题

地方立法基本上分为三类：一是执行性法规、规章，约占三分之一；二是自主性地方性法规、规章，如《四川省计划生育条例》，《行政执法监督检查规定》等；三是补充性法规、规章，主要是民族自治地方的人大制定的自治条例和单行条例。这些地方性法规、规章的制定，有利于宪法、法律和行政法规在地方的实施，填补了地方的法律真空，然而亦出现不少背离地方特点和原则的问题。

第一，与法律或行政法规规定相抵触，主要指有的法规或规章罚则内容不符合法律规定；第二，职权与职责设定不合理。多数地方性法规、规章都规定有行政管理方面内容，普遍存在的问题是，对行政机关所拥有的职权规定明确、细致、全面，而对行政机关在执法过程中应承担的职责、义务规定较粗，较少，如只规定行政机关有权收费，却不规定行政机关滥用处罚权时应承担的法律责任；第三，地方立法中的部门倾向问题，主要表现为部门之间在法规规章中争管理权、审批权、收费权、处罚权等。不适当地强调本部门利益，扩大部门权力，影响地方性法规、规章的公平与公正。部门倾向的原因主要来自于部门利益，一些部门的立法指导思想不端正，旨在通过立法强化部门利益和地方保护主义，少数利益集团借立法之机争权夺利，以立法之名行谋私、侵权和垄断之实，甚至以立法形式纵容庇护乱收费、乱摊派、乱处罚等现象；第四，重复立法，缺少地方立法特色。一种情况是国家有法律、法规，地方制定实施办法，但缺乏地方特色；另一种情况是省、市之间的重复立法。前者照搬其上位法规定，追求“大而全”，难以体现地方性法规“少而精”特点，这不仅使该法规、规章失去了地方立法意义，而且也降低了其上位法有关条文效力。后者不仅浪费了立法资源，而且可能造成法规之间的不统一，给执法带来困难；第五，在解决改革难点的问题上，立法仍然滞后，缺乏探索精神，如国有资产管理、企业转制、社会保障等方面的地方立法还不能适应改革和发展的需要。

地方立法出现的这些问题，除了与立法人员素养、立法技术方面的缺陷有关外，一个重要因素是缺少地方立法监督。

随着地方区域经济市场化、地方区域法治化建设进程加快，地方立法的任务将十分艰巨，立法者应“树立把地方立法纳入可以确定的预期，即以投资收益有保障预期的观念，以经济全球化亦即WTO规则为导向，制定鼓励，保障投资者合法权益为模式的地方法规。”[1] 这些法规将主要涉及到国企改革，高新技术产业、人力资源、投资管理与风险、金融市场社会保障、劳动就业等与投资需求与人才需求有关的地方性法规、规章。这些法规、规章的制定将会有极大的风险，如何保证其合法性与合理性？我们认为最基本的就是要建立和完善地方立法监督制度，首先制定《地方立法监督条例》。

二、建立和完善地方立法监督制度

地方立法监督是指有地方立法监督权的主体对地方立法过程和立法结果的监督，包括“以权力制约权力”式的监督以及“以权利制约权力”式的监督。地方立法监督是地方立法制度的重要内容，然而它却是地方立法的最薄弱环节，表现在主观上缺乏对地方立法监督的必要认识和自觉；地方立法监督制度不完善，流于形式化，缺乏可操作性；地方立法监督实践存在障碍。但是公正、公平的地方立法需要监督，“各立法主体自身目的和职能目的的差异性是立法监督发生的根本原因。”[2]

以四川省为例，地方立法监督对象和内容主要有对作为立法结果的省人大及常委会制定的地方性法规、省政府制定的地方性行政规章，成都市人大及常委会、市政府制定的地方性法规、规章，甘孜、阿坝、凉山三自治州，木里，马边、峨边三自治县制定的自治条例、单行条例的监督以及对立法行为（立法过程）的监督。监督地方立法对象和内容主要是看立法结果和立法行为是否具有合法性（立法权限、程序、内容），是否具有合理性。“什么是‘合理’？‘理’就是按民主、民意、公正、效率、负责等价值所作出的一种判断。”[3] 强调合理性，是为了防止地方立法的随意性。

地方立法的监督方式主要有批准、备案审查、清理、改变和撤消，选择适用制度，群众监督，这几大制度等共同构成了地方立法监督体系。

第一，建立地方立法监督程序制度

地方立法监督应遵循法定程序。地方立法监督程序是指对地方立法行为和立法结果的合法性、合理性进行审查的步骤、形式和期限等，从步骤方面看，包括地方立法监督议案的提出、审议和处理；从形式方面看，有质询、听证等各种监督形式；从期限方面看，地方立法监督应遵循法定时效，如根据《立法法》第63条规定，省人大批准省级市人大制定的地方性法规的期限是四个月。《立法法》对立法监督程序规定比较笼统，为确保地方立法的合法性、公正性、科学性和适用性，地方省人大应尽快制定《地方立法监督条例》，将地方立法提高到地方性法规层次予以保证。

第二, 建立地方立法责任和地方立法监督责任制度。

立法既包括立法权，又包括立法责任；立法监督既包括立法监督权，又包括立法监督责任。无论是立法还是立法监督，违法都应承担相应过错责任。立法责任和立法监督责任的缺乏，是中国立法监督制度的一大缺陷。缺乏立法责任和立法监督责任，直接影响到立法监督的效力。地方有必要确定地方立法责任和地方立法监督责任，从而增加地方立法监督的实际效能，变放任监督为有效监督。

第三，健全和完善批准制度。

据《立法法》第63条，第66条的有关规定，省级市人大及常委会制定的地方性法规、自治州、自治县人大通过的自治条例和单行条例，须报省人大常委会批准后生效。批准制度是事前监督，防止在合法性和合理性方面存在问题的法发生法的效力，但它使制定地方性法规的程序过于繁琐、复杂，导致地方立法周期过长，地方立法工作滞后且加重省人大常委会工作负担，实践中批准标准也不统一，因而有必要改进批准制度，明确界定批准的含义、标准与程序。

第四，健全和完善备案审查制度。

备案审查制度是1987年由全国人大常委会，国务院先后发文建立起来的，1990年国务院正式发布了《法规规章备案规定》。据《立法法》第91条，第92条规定，备案不仅仅是登记、统计、存档，而且更重要的在于审查，是事后监督。据《立法法》第89条规定，地方性法规、规章一般应报两个机关备案。省人大及常委会制定的地方性法规，应报全国人大常委会和国务院备案；省级市人大及常委会制定的地方性法规，自治州、自治县制定的自治条例和单行条例，由省人大常委会报全国人大常委会和国务院备案；省政府制定的规章报国务院、省人大常委会备案。报备时间是公布后的三十日之内，接受备案的二机关都有义务审查。实践中，地方性法规、规章的备案审查制度极不完善，一是地方立法机关不报送，二是备案机关未进行实质性审查，因而健全和完善备案审制度很有必要，有助于消除地方立法中越权立法、滥立土法、法与法冲突现象。

第五，完善清理制度。

清理制度是地方立法机关的内部监督制度，它是指有权立法的地方国家机关，在其职权范围内，以一定方式，对其所辖范围内存在的规范性文件进行审查，确定它们是否继续适用或是否需要加以修改、补充或废止的专门活动。清理应有严格程序，包括清理案的提出、审议，清理结果的公布，清理应定期进行，必要时进行集中清理或专项清理。清理应制度化、民主化，省人大常委会应起榜样作用。

第六，完善、强化改变和撤消制度。